关于城东街道废品回收业的调查报告
住着20多万人口的定海城区，犹如一个巨大的工厂，每天制造着数量惊人的生活垃圾，这其中像废纸、瓶子、易拉罐、旧电器、橡胶、金属等都是可以通过回收被再次利用的再生资源，俗称可回收垃圾。废品回收关系到千家万户的切身利益，它既有利于资源循环利用和经济可持续发展，也是防止资源流失、能源浪费、环境污染的有效手段。伴随着国有废品回收业的萎缩低迷，以外来人员为主体的废品回收点已遍布定海城区各个角落，且规模逐日扩大。他们在为循环经济的发展起到积极作用的同时，也存在着从业人员鱼龙混杂、管理失控、影响市容、破坏环境、收脏销赃等问题。目前，随着我市“创卫”工作的稳步推进，加强废品回收业的有效管理已成为影响我市“创卫”工作成败的一个突出问题。今年三、四月份，舟山市人大定海代表团第二活动小组专门组织部分市人大代表与定海区城东街道人大工委一道，通过明察暗访和调研等形式，对废品回收点最为集中的城东街道进行了深入了解，并提出了具体的对策建议。现将调查结果报告如下：
一、 城区废品回收业现状
1、回收网点现状
城东街道位于定海城区的东部，属城乡结合部，区域面积31.5平方公里，下辖14个城市居民社区，15个行政村。2008年末有常住人口32230户、82150人;有外来暂住人12000余户、28000余人。
据不完全统计，截至2009年3月底，全街道共有废品固定回收点83个、流动回收人员198人。其中城市社区有固定回收点10个，流动回收人员24人;农村社区有固定回收点73个，流动回收人员174人，这些废品回收点中有22家办理了营业执照，其余61个没有营业执照，处于散兵游勇的状态。
目前废品回收的模式是：居民向废品收购网点和社会收废人员交售家庭废旧物品，收购点和流动收废人员以合适的价格转售给中间商或回收公司，中间商或回收公司再经过分拣、打包，转运交售给本地或外地的物资再利用企业。最后再由相关企业制造成商品流入市场。
2、从业人员现状
(1)分工：从专业分工看，完成废品回收产业链的主要有四类人群：背着大包或编织袋捡拾废品的拾荒人员;蹬三轮车或拉平板车沿街收购废品的流动收购人员;在固定地点自办废品收购站等人交易的废品店员;在城乡结合部开废品交易市场俗称“破烂王”的废品集中收购转运人员。
(2)年龄：在被调查的198人中，中老年占70%，不满18岁的没有发现，18至45岁的35人，45岁至60岁的139人，60岁以上的有24人;男性122人，女性76人。
(3)籍贯：在198个调查对象中，安徽籍占63%;河南籍占20%;其他省市占5%;本地的占12%。外省籍收购人员大多数以家庭式或同乡集聚式居住在城区各村、社区。
(4)从业原因：废品回收人员主要来自中西部贫困地区的农民，贫穷是他们前往城市从事废品收购业的主要原因。没文化，老家挣钱机会少，技术活不会干，重劳力干不了，自然就把收购废品作为外出谋生的主要选择。据了解，每个废品收购人员平均一年能挣万把元收入，对外地贫困家庭来说是个不错的行业。
随着我市下岗失业人数的增加和就业形势的紧张，本地部分就业困难人员开始参入收废品行列，他们丢掉了“面子不好看”的思想负担，堂而皇之从事这一职业。
(5)收捡地点：流动人员收捡废品一般在居民区、马路边、车站、拆迁工地、旅游景点、施工单位、垃圾场等地;固定废品回收站大都设在居民区、旧货交易市场、城中村、城乡结合部、学校及其他企事业单位周边。
(6)收捡种类：明的收购废品包括报纸、塑料油桶、易拉罐、矿泉水瓶、玻璃瓶、纸壳、纸箱、旧书、旧家电、旧自行车、废金属及各商场、宾馆单位废旧物品等，只要能卖钱的都收。暗的收购废品包括电线、电缆、井盖、站牌、消防水枪等城市公共设施及钢材、脚手架等施工工地的建筑材料和旧自行车、旧电瓶车、旧摩托车等家庭破旧车辆，只要能赚钱的都收。
对于“暗收”物品的处理，一般化整为零卖给物资回收公司。一些市政设施如下水道井盖、护路铁栏、交通指示牌等，收购站多是将其毁坏，按废铁处理给物资回收部门，对于破旧家电或破旧车辆可修复利用的一般卖给专业维修部门。暗收物品利润相对较高。
二、废品回收业存在的主要问题
1、污染周边环境，影响市容整洁。废品回收从业人员流动性大，人员良莠不齐，在废品收购、运输、加工各环节存在大量弄虚作假、掺杂掺假、二次污染现象。废品回收群体进驻的许多地方往往成为环境污染的重灾区。废品回收点多数将废品随地堆放，设施简陋，家庭作坊式经营，加工处理各环节达不到环保要求，给周边环境和公共卫生防疫工作带来很大压力。比如，在义桥村文化路城北水库大坝下面有许多废品回收站，经常废品成堆、蚊蝇成群，对旁边的浙江海洋学院学生的健康及周边环境卫生带来严重影响;甬兴社区、洋岙社区、东湾社区和个别城中村、城市社区的简易出租房里住着许多收废品的外地人，出租房四周垃圾成堆，污水横流，臭气冲天。
在街头巷尾，到处有收废品的三轮车族的沿街吆喝。他们绝大多数没有营业执照，打“游击战”。据了解，城区各社区的垃圾桶平均每天被扒翻5至10 次。社区居民普遍反映小区经常被捡垃圾的或者收废品的弄的脏乱不堪，业主们为此抱怨纷纷，废品从业人员是直接或间接造成垃圾箱翻捡污染的主要源头。
如果说翻扒垃圾桶是造成城区污染的顽疾，那么废品分捡则是造成城外污染的主要原因。废纸有铜版纸、打印纸、报纸、牛皮纸、纸盒等，不同纸质有着不同的价格，需要分类。塑料也有瓶子、袋子、盒子需要分类。金属有铁、铜、锡、镍，更需要细分。于是，废品回收点天天将废品翻过来倒过去，卸下这车，装上那车，污染可想而知。另外，废品回收人员吃住都在货场，还产生大量生活垃圾。
2、占道堆放废品，影响交通秩序。比如，在沈岭社区三官堂至黄土岭的公路上，废品收购人员将废品堆满公路两边，一遇刮风下雨，经常有废品滚到马路中间，造成行人、车辆通行困难。再如，东港浦路15号—19号一带废品堆放占道阻路现象严重，人行道全让收废品的占了，行人无法通行。另外，收废品的很多三轮车都装上了马达，在机动车道和非机动车道上随意行驶，横冲直撞，给车辆和行人造成危险。
3、随意堆放易燃废品，暗藏消防隐患。比如，小矸村庙湾自然村很多收废品的将各种废旧塑料等易燃废品堆放在毛竹山园旁，收废品人员平时生活居住在紧靠废品堆放场的出租房内，电线裸露，明火烧饭，极易引起森林火灾;城市社区有一些废品收购人员的经常将易燃废品堆放在居民楼下，一旦起火，很难及时扑灭，存在非常大的火灾隐患。
4、以收带盗，时有违法犯罪案件发生。废品收购人员中还有个别不法分子采用剪电线、挖电缆、偷井盖等犯罪手段破坏公共设施，从而获得经济利益。在各个施工工地门口经常能看到三五成群的收废品人员聚集一起，不时有人从工地的矮墙上翻过，把得手的建筑材料扔上三轮车扬长而去。据派出所的民警介绍，许多偷盗者与工地老乡监守自盗，使建材被盗案件防不胜防。一些不法分子与工地保安、工人秘密约定，他们进入建筑工地、厂矿企业偷生产设备，收购与销赃一条龙，干着收赃销赃的违法活动。
有居民反映，城市新建公共设施中阀门、护手等经常被收废品的拆走;农村社区照明线路经常被不法分子割掉，马路边的铁栅栏、广告牌、电缆、井盖经常被盗走;还有一些地方的公交车站牌都被拆走，这类问题尤其令市民感到不安和不满，严重损害城市基础设施和市容市貌。
有些不法分子以收废品为名在小区内偷窃电瓶车、自行车及其它生活用品，使居民生活安全和财产安全受到严重影响。
5、各种纠纷频发，影响社会治安秩序。有的废品回收点已形成一定势力，垄断地区的收购市场，与竞争者产生利益冲突，甚至大打出手。有些废品回收人员因污染环境或生活习惯不同与周边居民发生冲突时，口出恶言甚至以纠集老乡打架相威胁，社会治安隐患不容忽视。
三、问题原因分析
1、缺乏操作性较强的地方性管理法规。目前我国虽然对再生资源回收行业出台了《中华人民共和国循环经济促进法》和《中华人民共和国清洁生产促进法》，但这些法规都比较笼统，而浙江省又没有统一的地方性政策法规，导致对废品回收业经营、管理、处罚等方面存在操作上的困难。二是政府在行政审批事项目录中取消了对设立收购废旧金属企业和旧货业的'特许条件后，废品收购从业人员只要通过工商注册即可进行再生资源回收经营，从业门槛降低。三是近几年来，打击无照、无证废品经营力度不足，使大量违法无序废品市场泛滥，给行业管理带来难度。
2、受利益驱动促使设点增多。废品收购基本没有成本投入，却可以获得一定收益，成为流动人口、无业人员获取的重要选择。一个上千户的社区废品收购能养活1—2个摊点。再加上个别摊点收赃销赃获得的不法收入，这些利益驱动使废品回收摊点不断增多，监管难度加大。
3、多头管理出现监管真空。目前，公安、工商、城管执法以及街道办事处和物业管理部门都对废品回收有相应的管理职责，但各自发挥的作用有限。虽然废品收购业属于特种行业，但《行政许可法》实施以后，已经取消了公安对废品收购点的前置审批程序，只有在废品收购中出现了较严重的违法行为，公安机关才能介入调查。工商局只管核发营业执照，对从业人员无法掌控，对经营中的违规行为缺乏监管，对没有固定经营场所的流动摊点更无从管理。而且回收摊点的流动性强、交易隐蔽，没有明显的经营工具和设备，城管部门取证困难。根据现行的《中华人民共和国行政处罚法》，即使认定为在公共场所和道路上摆摊设点的个体无照经营行为，也只能处以最高50元的罚款，对无照回收者并无震慑作用。废品回收人员如果跟物管搞好关系，还能进入物管小区从事经营活动，但一旦出现问题，物管又无力解决。
四、对策建议
1、尽快出台废品回收业规范性文件。《宁波市再生资源回收利用管理条例》已于2008年12月19日报浙江省第十一届人民代表大会常务委员会批准，自2009年3月1日起施行。我市虽然没有地方性立法权，但政府也应尽快研究制订废品回收业规范性文件，对废品回收经营的时间、空间、运输、销售等方面做出明确规定。在坚持统筹规划、合理布局、鼓励合法经营，公平竞争，坚持社会效益和经济效益相统一的基础上，把行业管理纳入规范化轨道。
2、明确管理部门专门监管职责。公安、城管、工商、街道、社区甚至保安的多头管理，反而造成了管理上的空白区域。政府应明确工商、公安、城管三个管理部门专门负责废品回收经营者的审查、登记、发证、监管工作。废品回收行业本来就容易出现问题，如果再没有专门部门管理，就会更容易成为影响城市整体形象的重灾区。我们在调研中发现，废品回收人员也希望能有专门的部门直接管理，也希望成为“正规军”，但这种管理应该是服务型的管理，而不是借“管理”之名行收费之实。
3、探索研究符合规范的经营模式。废品收购业应鼓励公司化、正规化、连锁化经营。应收编散兵游勇式的废品收购摊点，建立相应的废品回收人员登记制度和约束体制。通过废品回收公司统一编号、统一发卡、统一运输，有序经营。尽快制定一整套集捡拾、收购、分选、堆放、转运、销售、加工、成品市场检测、管理于一体的科学经营体系，形成政府、企业、公众三方共同努力的节约阵势。公安、工商等部门要严格要求持有证照的企业严格遵守不准收供电、水利、矿山、有线通信和城市公共设施，严格监管所收废旧物资的来源，即使回收到一些建筑材料，也必须有相关部门的证明。
4、鼓励成立行业协会。在公司化管理的基础上，应该成立行业协会。通过行业协会加强行业自律，规范行业行为，调解矛盾纠纷。废品回收公司、固定回收站和流动收购人员之间应建立相对固定的业务网络。有条件的物业小区、机关、学校、企业应建立绿色废品回收服务站(点)，确定专门回收人员，采用统一形象，统一工装、佩戴胸牌定人定点上岗，为社区居民和机关、院校、企事业单位出售废品提供便捷、安全、规范的服务;提高行业组织化程度和产业化发展。
5、合理设定废品回收网点和废品经营市场。政府要根据城区发展规划和废品回收行业经营特点，合理布局废品回收网点和集中经营市场。可以根据保护市容环境卫生、保障公众正常生产生活和维护公共管理秩序的需要，划定并公告禁止设立废品回收网点和集中经营市场的地点和区域，在城区公众活动中心、大中专院校，主要沿街路面周边、饮用水源保护区应坚决取缔废品收购网点。住宅小区和城中村应根据规模大小和回收条件适量设置或就近联合设置废品收购网点。政府要根据废品回收行业的发展需要在城郊合适位置规划或租用闲置土地(经济开发区闲置土地或大型废弃宕口)设立废品回收集中经营市场，实行规范化市场管理。
6、加大废品回收业工商登记、市场管理力度。虽然国家规定自然人、法人和其他组织经依法办理工商登记手续，领取营业执照，可以从事废品回收经营活动，但工商和环保部门在受理废品回收营业手续时要会同所在地基层组织对废品经营场所的堆放条件、环保条件、消防条件等进行实地审核，要根据该区域废品回收网点的总量合理控制开办家数，并将回收经营者的有关情况抄告所在地公安部门和基层组织，公安机关和基层综治政法部门要对本区域的废品回收从业人员建立服务和管理网络，加大服务和管理力度。未依法取得营业执照而擅自从事废品回收经营活动的，工商部门要会同其他部门按照国务院《无照经营查处取缔办法》予以坚决查处。
7、应彻底整治违法违规、危害公共安全的废品回收点。目前城区有相当数量的废品回收点存在着比较严重的违法违规、危害公共安全现象，给群众的生产生活和社会和谐带来严重影响，对创建国家卫生城市工作造成很大障碍，特别是一些外来人口经营的无证无照废品收购点，有的设在城区沿街路面，有的设在城乡主要交通道路旁边，有的设在城区森林绿地周边，有的侵占耕地，乱搭乱占，有的收偷结合，干着收脏销脏的勾当，这些非法经营的回收点不但给废品行业合法有序经营带来冲击，而且极大地损害城市形象，危害社会稳定，政府有关职能部门应采取切实有效的措施予以彻底整治。
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